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白人樸：關(guān)于完善農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼制度的研究
2004年，有兩個(gè)載入中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展史冊(cè)的重大事件：一是中央一號(hào)文件首次將農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼納入國(guó)家支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的重要內(nèi)容，催生了農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼政策及相應(yīng)的《農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法》出臺(tái)，正式成為國(guó)家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分，開(kāi)辟了國(guó)家財(cái)政支持、促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新途徑；二是頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》，使中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展，進(jìn)入了有法可依、依法促進(jìn)的法治軌道。法律明文規(guī)定，“中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)分別安排專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織購(gòu)買(mǎi)國(guó)家支持推廣的先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械給予補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金的使用應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公正、及時(shí)、有效的原則。”以貫徹落實(shí)中央文件精神和《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》為開(kāi)端和契機(jī)，初步建立起中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度框架，迄今已運(yùn)行實(shí)施6年多，并在實(shí)踐中不斷鞏固、完善和加強(qiáng)。中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度建設(shè)及實(shí)施運(yùn)行情況，可概括為三句話(huà)：制度基本形成，實(shí)施成效顯著，還需健全完善。
一、中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度基本形成
中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度，從2004年初步建立以來(lái)，在實(shí)施運(yùn)行中不斷豐富和完善，目前已基本形成比較全面、運(yùn)行有效、財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度。
比較全面指現(xiàn)行農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度基本回答和解決了為什么補(bǔ)貼、補(bǔ)什么補(bǔ)給誰(shuí)、補(bǔ)多少怎么補(bǔ)3個(gè)基本問(wèn)題，體現(xiàn)出三性：政策性(履行政府財(cái)政職能，提供財(cái)政資金保障，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，引導(dǎo)社會(huì)資金流向，優(yōu)化社會(huì)資源配置效率、實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖)、針對(duì)性(從實(shí)際出發(fā)，設(shè)立符合國(guó)情的促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)資金)、科學(xué)性(符合中國(guó)國(guó)情與符合WTO規(guī)則有機(jī)結(jié)合，既與國(guó)際接軌，又有中國(guó)特色，因地制宜，與時(shí)俱進(jìn)，可行有效)。運(yùn)行有效指實(shí)施效果顯著，體現(xiàn)了黨的主張與人民意愿相統(tǒng)一，人民擁護(hù)、歡迎，政府滿(mǎn)意。財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)指堅(jiān)持落實(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，把建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為貫穿新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化全過(guò)程的一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨任務(wù)，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼的投入支持力度一年比一年大，已形成用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的長(zhǎng)效投入保障機(jī)制和財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。這是農(nóng)業(yè)機(jī)械化領(lǐng)域在改革發(fā)展中堅(jiān)持理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新所取得的制度建設(shè)**新成果，是形成中國(guó)特色農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展道路和中國(guó)特色農(nóng)業(yè)機(jī)械化理論體系的重要組成部分，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)機(jī)戰(zhàn)線(xiàn)不懈探索實(shí)踐的心血和智慧結(jié)晶。制度形成并不是一蹴而就，而是多年探索，歷盡艱辛，來(lái)之不易。我們要倍加珍惜，長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷健全、完善。
中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度的建立和形成，有政策依據(jù)、法律依據(jù)、理論依據(jù)、研究支持和實(shí)踐基礎(chǔ)。從2004年以來(lái)連續(xù)7個(gè)中央一號(hào)文件，是建立和形成農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度的政策依據(jù)，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》是法律依據(jù)，公共財(cái)政理論是理論依據(jù)，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司組織《我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼政策研究》的研究成果提供了研究支持，六年農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼政策的實(shí)施實(shí)踐是制度建立和形成的實(shí)踐基礎(chǔ)，前所未有的新制度是在加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生。
從中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展進(jìn)程分析，農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置主體經(jīng)歷了國(guó)家獨(dú)辦、集體為主、農(nóng)民為主的探索實(shí)踐不同歷程。改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用得到發(fā)揮，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織是發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化的主體，也是投資購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械的主體地位逐漸明晰和確立，形成了以農(nóng)民為主體、政府引導(dǎo)扶持、社會(huì)力量廣泛參與的多元化農(nóng)機(jī)購(gòu)置投入機(jī)制。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何發(fā)揮政府在農(nóng)機(jī)資源配置中的職能作用有一個(gè)認(rèn)識(shí)和探索過(guò)程。到2003年，全國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置總投入為223.69億元，其中農(nóng)民投入215.1億元，占96.2%，農(nóng)民是購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械的主體地位充分體現(xiàn)。對(duì)于當(dāng)年人均純收入才2622元的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，能拿出215億元來(lái)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)機(jī)械，真是難能可貴的了不起的大事。說(shuō)明農(nóng)民對(duì)用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化有迫切需求和很高的積極性。但購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械往往一次性投資較大，特別是大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械價(jià)格較高，對(duì)收入低、購(gòu)買(mǎi)力弱的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，僅靠自身積累、自發(fā)購(gòu)買(mǎi)確實(shí)能力有限，難度很大，資金困難是制約農(nóng)民購(gòu)機(jī)的主要因素，是影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的主要經(jīng)濟(jì)性障礙，迫切需要國(guó)家給予扶持。在出現(xiàn)大中型拖拉機(jī)有許多需要報(bào)廢更新，增量又明顯減緩的情況下，從1998年開(kāi)始到2003年，中央財(cái)政每年投入2000萬(wàn)元，作為用于大中型拖拉機(jī)更新購(gòu)置補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)資金，先后在13個(gè)省(區(qū)、市)實(shí)施。但這只是杯水車(chē)薪，中央財(cái)政用于農(nóng)機(jī)更新購(gòu)置補(bǔ)貼的專(zhuān)項(xiàng)資金只占農(nóng)機(jī)購(gòu)置總投入的0.09%，投入規(guī)模和實(shí)施范圍太小，且是一事一議的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼措施，沒(méi)有形成穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政投入長(zhǎng)效保障機(jī)制，不能滿(mǎn)足財(cái)政支持發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的社會(huì)公共需要，難以發(fā)揮財(cái)政投入引導(dǎo)社會(huì)資金流向，優(yōu)化資源配置的職能，難以彌補(bǔ)社會(huì)資金投入農(nóng)機(jī)難的市場(chǎng)缺陷。面對(duì)這個(gè)難題，需要通過(guò)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新來(lái)進(jìn)行突破、化解。2003年，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司決定組織《農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼政策研究》課題，要求課題研究工作要與政府政策制定工作緊密結(jié)合，為科學(xué)制定我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼政策及其專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法服務(wù)。強(qiáng)調(diào)兩個(gè)目的：一是為國(guó)家財(cái)政安排農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)資金提供政策研究支持，特別是補(bǔ)貼力度如何加大，如何形成穩(wěn)定支持的長(zhǎng)效機(jī)制；二是為《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》有關(guān)條款的設(shè)立提供研究支持。此項(xiàng)研究成果理論聯(lián)系實(shí)際，參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，重在符合國(guó)情，從多角度為制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼政策及實(shí)施管理辦法提供了理論依據(jù)和研究支持，為建立中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度做出了重要貢獻(xiàn)。
從實(shí)踐創(chuàng)新分析，在貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼政策的實(shí)施過(guò)程中，中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度建設(shè)經(jīng)歷了從無(wú)到有，補(bǔ)貼規(guī)模(力度)從小到大，補(bǔ)貼機(jī)具的種類(lèi)由少到多，補(bǔ)貼實(shí)施范圍從部分重點(diǎn)地區(qū)到覆蓋全國(guó)所有農(nóng)牧業(yè)縣(場(chǎng))，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由低到高，補(bǔ)貼制度從建立實(shí)施到充實(shí)、加強(qiáng)、調(diào)整、健全的形成過(guò)程。具體表現(xiàn)在：
為什么補(bǔ)貼(補(bǔ)貼目的)：2004年，在農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部貫徹中央一號(hào)文件精神和中央決策部署，共同制定的《農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼資金使用管理辦法(試行)》中，第一章第一條開(kāi)宗明義地闡明：“為鼓勵(lì)和支持農(nóng)民使用先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)民增收，中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)資金。”在以后的幾個(gè)中央一號(hào)文件中，進(jìn)一步提升到按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，穩(wěn)糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生的要求，鞏固、完善、強(qiáng)化支農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策，堅(jiān)持和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度和財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，健全國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持保護(hù)體系的新高度。由農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼資金提高到長(zhǎng)效補(bǔ)貼制度建設(shè)和支持保護(hù)體系建設(shè)的新高度，使我們對(duì)為什么補(bǔ)貼有了新的認(rèn)識(shí)，設(shè)立農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼資金，建立健全農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度，意義十分重大。
補(bǔ)什么，補(bǔ)給誰(shuí)：補(bǔ)貼機(jī)具種類(lèi)由2004年重點(diǎn)補(bǔ)貼以糧食生產(chǎn)為主的6大類(lèi)機(jī)械，逐步擴(kuò)大到糧棉油作物及特色經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等的12大類(lèi)45個(gè)小類(lèi)180個(gè)品目納入補(bǔ)貼范圍，覆蓋農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)急需的關(guān)鍵環(huán)節(jié)所有的農(nóng)業(yè)機(jī)械，并重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。在中央補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具種類(lèi)范圍的基礎(chǔ)上，各省(區(qū)、市)可根據(jù)需要，自行選擇不超過(guò)20個(gè)品目的其他類(lèi)機(jī)具納入中央財(cái)政購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼范圍。中央補(bǔ)貼機(jī)具范圍開(kāi)始不允許各省自行增加補(bǔ)貼品目，在實(shí)施中為適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件復(fù)雜，各地差異性較大的實(shí)際需要，2008年、2009年分別允許各省可根據(jù)需要自行增加不超過(guò)5個(gè)品目和10個(gè)品目的其他類(lèi)機(jī)具納入中央財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)具范圍，實(shí)施效果各地反映很好，2010年允許自增范圍擴(kuò)大到20個(gè)品目；補(bǔ)貼對(duì)象包括農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)場(chǎng)(林場(chǎng))職工、農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)戶(hù)和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。在推進(jìn)農(nóng)機(jī)服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化、規(guī)?；M(jìn)程中，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金向農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)機(jī)大戶(hù)傾斜，加大了對(duì)農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作組織、農(nóng)機(jī)大戶(hù)的扶持力度；補(bǔ)貼實(shí)施范圍從2004年糧食主產(chǎn)區(qū)16個(gè)省(區(qū)、市)的66個(gè)縣及部分農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)，擴(kuò)大到覆蓋全國(guó)所有農(nóng)牧業(yè)縣(場(chǎng))。在加大糧食主產(chǎn)區(qū)、南方丘陵山區(qū)和血吸蟲(chóng)防疫區(qū)補(bǔ)貼力度的同時(shí)，逐步完善適合牧區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)特點(diǎn)的補(bǔ)貼政策；補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)中央財(cái)政補(bǔ)貼與地方財(cái)政補(bǔ)貼統(tǒng)籌安排，合理配合，逐漸形成中央補(bǔ)貼為主導(dǎo)，地方補(bǔ)貼配套補(bǔ)充并兼顧地方特點(diǎn)的補(bǔ)貼規(guī)模及結(jié)構(gòu)。
補(bǔ)多少，怎么補(bǔ)：中央財(cái)政農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼資金規(guī)模由2004年7000萬(wàn)元逐年持續(xù)大幅度增加到2010年155億元，7年翻了7.7番多；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，對(duì)部分高性能、大馬力農(nóng)機(jī)具的單機(jī)補(bǔ)貼適當(dāng)提高了**高限額標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步突出了補(bǔ)貼重點(diǎn)。例如，2010年，將大型聯(lián)合收割機(jī)、水稻大型浸種催芽程控設(shè)備、大型烘干機(jī)單機(jī)補(bǔ)貼限額提高到12萬(wàn)元；大型棉花采摘機(jī)、甘蔗收獲機(jī)、200馬力以上拖拉機(jī)單機(jī)補(bǔ)貼額可到20萬(wàn)元；農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼資金管理暫行辦法及年度實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)由農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部共同制定組織實(shí)施，并有明確分工：農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織管理，財(cái)政部負(fù)責(zé)資金落實(shí)與監(jiān)督管理。管理辦法對(duì)補(bǔ)貼資金實(shí)施管理的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、實(shí)施范圍及規(guī)模、補(bǔ)貼機(jī)具及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼對(duì)象、經(jīng)銷(xiāo)商選擇確定、申報(bào)、下達(dá)、發(fā)放程序、工作要求都有明文規(guī)定，確立了以“五項(xiàng)制度”為核心的操作辦法，即補(bǔ)貼機(jī)具目錄制、補(bǔ)貼資金省級(jí)集中支付制、受益對(duì)象公示制、執(zhí)行過(guò)程監(jiān)管制、實(shí)施效果考核制及相應(yīng)的管理辦法等一系列規(guī)章制度，并在實(shí)施中嚴(yán)格規(guī)范操作，強(qiáng)化監(jiān)督管理，確保落實(shí)到位，不斷改進(jìn)、健全、完善。在管理辦法實(shí)施過(guò)程中，一些與之相關(guān)或配套的規(guī)章制度及管理設(shè)施相繼出臺(tái)，如農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、發(fā)改委共同制定的《國(guó)家支持推廣的農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)品目錄管理辦法》，農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)機(jī)械質(zhì)量投訴監(jiān)督管理辦法》、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作社的意見(jiàn)》先后發(fā)布實(shí)施，農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼監(jiān)管紀(jì)律“三個(gè)嚴(yán)禁”、“八個(gè)不得”的制定實(shí)施，全國(guó)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼管理系統(tǒng)、全國(guó)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)開(kāi)通，補(bǔ)貼資金啟動(dòng)實(shí)施進(jìn)度和結(jié)算辦法的改進(jìn)，補(bǔ)貼效果評(píng)價(jià)、補(bǔ)貼機(jī)制的動(dòng)態(tài)調(diào)整，等等，使農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金使用管理更加規(guī)范，效率不斷提高，這一切，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼制度基本形成。
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