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《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》進(jìn)行分組審議
10月31日,《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》首次提請第十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議,受到社會(huì)熱議。草案吸納“三權(quán)”分置,規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán);穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變,規(guī)定耕地承包期屆滿后再延長三十年;農(nóng)民進(jìn)城落戶,自行選擇是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)……近日,委員們對草案進(jìn)行了審議,讓我們一起來看看委員們都說了啥——
日前,黨的十九大報(bào)告明確提出,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。
這一政策或即將轉(zhuǎn)變成法律。近日,《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》首次提請全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議進(jìn)行分組審議時(shí),由于改動(dòng)幅度較大,且件件關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,草案受到了與會(huì)委員和代表們的熱議。
對于這次草案涉及的“三權(quán)”分置入法,第二輪土地承包到期后再延長三十年,農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后的土地承包權(quán)益,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保等問題,與會(huì)委員和代表們紛紛建言獻(xiàn)智。
1、“三權(quán)”分置——分出土地新動(dòng)能
草案規(guī)定,以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán),并明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。同時(shí),為了加強(qiáng)對土地承包權(quán)的保護(hù),草案同時(shí)規(guī)定,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后,承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后,承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變,承包方的土地承包權(quán)不變。
“三權(quán)”分置是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任之后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新,這一改革如以法律的形式固定,將具有重大意義。傅瑩委員說,“三權(quán)”分置是改革開放以來農(nóng)村制度非常重要的一步改革,意義重大,將會(huì)極大促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,有力地推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,解放更多的農(nóng)業(yè)人口,提高農(nóng)業(yè)土地使用的效能,釋放出更多的勞動(dòng)力和資源。“三權(quán)”分置入法將有利于維護(hù)農(nóng)民的根本利益,符合共同富裕的理想,也會(huì)極大地促進(jìn)決勝全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)。
“‘三權(quán)’分置入法將給農(nóng)民吃上定心丸,農(nóng)民將會(huì)更加放心大膽地流轉(zhuǎn)土地,通過土地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營,促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員歐廣源談到自己曾經(jīng)調(diào)研過的四川成都平原,農(nóng)民將自己的土地流轉(zhuǎn)給完全現(xiàn)代化管理的農(nóng)業(yè)集團(tuán),同時(shí)到該企業(yè)打工,這樣同樣的一塊地就有了雙重收入,一個(gè)是土地租金收入,還有農(nóng)民打工的收入,農(nóng)民非常穩(wěn)定和高興。
李連寧委員認(rèn)為,我們國家的農(nóng)村“三權(quán)”結(jié)構(gòu)的土地制度是中國特色的農(nóng)村土地制度,也是中國特色的一項(xiàng)物權(quán)制度。這次農(nóng)村土地承包法的修改,非常必要,十分及時(shí)。
“三權(quán)”分置后,如何堅(jiān)持農(nóng)村的土地用途不改變是委員們普遍比較關(guān)心的問題。方新委員說,土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移以后,還是要堅(jiān)持農(nóng)田的定位,如果改變土地用途要特別慎重,哪怕就是種果樹、種經(jīng)濟(jì)作物再回頭用作農(nóng)田就很難了,所以希望“三權(quán)”分置要堅(jiān)持農(nóng)田定位的底線不能破。
全國人大代表胡季強(qiáng)認(rèn)為應(yīng)明確“三權(quán)”分置的原則,界定“三權(quán)”的權(quán)屬。“三權(quán)”分置后,在農(nóng)村土地所有權(quán)不變即發(fā)包方為村集體組織不變的情況下,承包方同時(shí)獲得了兩個(gè)權(quán),即承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。承包權(quán)是一種社會(huì)屬性的權(quán)利,只有該土地所屬集體組織成員可以獲得,如果承包權(quán)調(diào)整也只能在該村集體組織成員之間進(jìn)行調(diào)整。承包權(quán)的獲得者同時(shí)獲得經(jīng)營權(quán),在經(jīng)營權(quán)沒有流轉(zhuǎn)之前,可以稱為首次經(jīng)營權(quán),首次經(jīng)營權(quán)也只有該土地所屬集體組織成員可以獲得。獲得首次經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶可以自行經(jīng)營,也可以通過流轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán))方式,讓渡經(jīng)營權(quán)。
因此他建議“三權(quán)”分置后,應(yīng)當(dāng)厘清土地承包經(jīng)營權(quán)的概念,界定相關(guān)的權(quán)屬。比如在本法中不再使用“土地承包經(jīng)營權(quán)”的模糊概念,修改為“土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”或“土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”,凡法律條文中有“承包經(jīng)營”的提法處均改為“承包、經(jīng)營”。據(jù)此對相應(yīng)條款作出修改。
2、“再延三十年”——穩(wěn)出農(nóng)業(yè)新氣象
草案規(guī)定,國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期,耕地承包期限屆滿后再延長三十年。
穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,并保持長久不變,順應(yīng)了民心。全國人大代表徐愛華表示,農(nóng)村第二輪土地承包年限是三十年,從1998年到2027年。此次再延長三十年,就意味著承包到期要到2057年,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,并保持長久不變,有利于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性的地位,堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定,核心是維護(hù)了農(nóng)民土地權(quán)益。
王萬賓委員說,土地承包法修正案草案把黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化農(nóng)村集體土地制度改革提出的一系列方針政策,特別是關(guān)于“三權(quán)”分置和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系三十年不變這個(gè)中央重大的政策,用法律的形式固定下來非常重要,他表示完全贊成。
對于承包地的個(gè)別調(diào)整,草案劃定了紅線:必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分;必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。
周天鴻委員認(rèn)為承包地的個(gè)別調(diào)整應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制登記,且調(diào)整后的承包期限問題草案也應(yīng)明確。他說,屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的不同承包方可以互換承包地,如果這種互換包括承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),建議在第34條中都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記,而不是現(xiàn)在規(guī)定的當(dāng)事人要求登記的才進(jìn)行登記,以免今后發(fā)生矛盾產(chǎn)生糾紛。同時(shí),承包土地轉(zhuǎn)化時(shí)由新的農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系,時(shí)間期限是否與流轉(zhuǎn)的一樣,也就是不得超過全承包期的剩余期限。另外轉(zhuǎn)化時(shí)有沒有權(quán)利能延續(xù)前一承包期后面三十年的承包期?能不能從頭開始計(jì)算?希望這個(gè)期限也要標(biāo)清。
沈躍躍副委員長建議在第39條關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同條款里面,再增加關(guān)于承包地上所享受的有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼費(fèi)用的歸屬問題的內(nèi)容。近年來,國家支持農(nóng)業(yè)力度大,不斷出臺(tái)對承包地上有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼費(fèi)用的政策,所以有必要對有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼費(fèi)用的歸屬也加以明確,以便于更好明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù),使國家的相關(guān)補(bǔ)貼政策落實(shí)好。
3、“自己說了算”——進(jìn)退有了新選擇
劉振偉委員在就草案向大會(huì)作說明時(shí)說,鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長的歷史過程,現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜,按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求,不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件,是否保留土地承包經(jīng)營權(quán),由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。
對此,方新委員表示,進(jìn)城務(wù)工人員的土地應(yīng)該保留。承包關(guān)系不變,無論到哪打工,無論打工多長時(shí)間,對于農(nóng)民來說,農(nóng)村是家,土地是根。
劉政奎委員建議將“是否保留土地承包經(jīng)營權(quán),由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇”修改為“是否保留土地承包權(quán)應(yīng)由農(nóng)民自主選擇”。“這樣表述更全面,因?yàn)椴粌H不允許代替農(nóng)民選擇,也不允許強(qiáng)行收回土地承包權(quán),不允許重新分配承包土地等。”他說。
李連寧委員認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)村土地承包權(quán)的繼承問題應(yīng)該明確。“土地的繼承權(quán)是有限的,不能按照繼承法規(guī)定的第一順序第二順序這么繼承。如果一個(gè)人的家庭成員已經(jīng)沒有了,或者這個(gè)家庭成員已經(jīng)脫離集體經(jīng)濟(jì)組織了,這個(gè)時(shí)候承包權(quán)就應(yīng)該交回集體經(jīng)濟(jì)組織。還有承包方棄耕多少年以上,承包方自愿放棄承包權(quán)等等??傊ㄗh對承包權(quán)的終止和承包權(quán)的收回要有一個(gè)集中明確規(guī)定,這樣便于基層依法執(zhí)行。”
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