以綠色驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

　　“十四五”是將綠色、高質(zhì)量發(fā)展從理念轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性行動(dòng)的第一個(gè)五年規(guī)劃，同時(shí)，在世界農(nóng)產(chǎn)品需求持續(xù)上升、國(guó)際貿(mào)易環(huán)境不確定性增大的背景下，中國(guó)將越來越需要提高自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的持續(xù)性，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)全球范圍的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)意義重大。

　　目前來看，我國(guó)“十三五”農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的各項(xiàng)主要目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)總用水量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，水資源利用效率總體提高。2018年農(nóng)業(yè)用水量為3693億立方米，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.554，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?；?、農(nóng)藥利用率提高，投入品量實(shí)現(xiàn)雙下降。2019年我國(guó)水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥和農(nóng)藥利用率分別為39.2%和39.8%，已經(jīng)非常接近40%的目標(biāo)?；屎娃r(nóng)藥投入量已經(jīng)分別實(shí)現(xiàn)連續(xù)三年和四年下降，提前實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)。廢棄物資源化利用率不斷提高，2018年，農(nóng)膜回收率達(dá)到69%，秸稈綜合利用率為83.63%，全國(guó)畜禽糞污綜合利用率達(dá)到70%。

　　當(dāng)前農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展仍存在的一些問題

　　一是政策“重出臺(tái)、輕落實(shí)”仍然存在。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，自2014年以來，僅與畜禽糞污資源化利用直接相關(guān)的法律法規(guī)有5個(gè)，黨中央國(guó)務(wù)院文件4個(gè)，部門文件13個(gè)。有多項(xiàng)政策均涉及養(yǎng)殖廢棄物綜合利用目標(biāo)，但覆蓋范圍和目標(biāo)界定不一致，在執(zhí)行中易給地方帶來困擾。一些激勵(lì)措施還未落實(shí)，例如有機(jī)肥生產(chǎn)和使用的稅收、運(yùn)輸、補(bǔ)貼優(yōu)惠，沼氣發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)等政策。在其他領(lǐng)域也存在政出多門、落實(shí)不力的現(xiàn)象。

　　二是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域點(diǎn)多面廣，監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)難度大，加上農(nóng)業(yè)資源環(huán)境等問題近年來才實(shí)質(zhì)性地受到關(guān)注，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)十分薄弱。我國(guó)秸稈綜合利用率目標(biāo)是2020年達(dá)到85%。正是因?yàn)檎吣繕?biāo)的高度量化，而秸稈的利用量、產(chǎn)生量都是估算數(shù)據(jù)，綜合利用過程又難以核查，就容易滋生數(shù)據(jù)造假。2017年原環(huán)境保護(hù)部約談?dòng)嘘P(guān)地區(qū)，并通報(bào)其秸稈利用數(shù)據(jù)虛報(bào)水分高達(dá)90%。其原因可能出于考核壓力，也可能出于不同部門之間對(duì)于估算方法的不同理解。類似地，畜禽糞便的產(chǎn)生和利用數(shù)據(jù)也不準(zhǔn)確，卻有75%的利用率目標(biāo)。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱，在目標(biāo)考核倒逼下，必然會(huì)帶來“數(shù)字”上的達(dá)標(biāo)，也給基層干部留下問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼改革還需加快。2015年，財(cái)政部、原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，將過去的農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼政策合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。2016年該項(xiàng)改革在全國(guó)全面推開。改革后雖然補(bǔ)貼名稱調(diào)整為“耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼”，但實(shí)質(zhì)上在補(bǔ)貼的發(fā)放方式、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等各方面仍然主要延續(xù)過去的模式，與耕地地力保護(hù)并無直接關(guān)系。

　　四是行政執(zhí)法“一刀切”時(shí)有發(fā)生。按照有關(guān)政策要求，前些年各地開展了禁養(yǎng)區(qū)劃定工作，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)禁止規(guī)模養(yǎng)殖。一些地方超越法律法規(guī)范圍劃定禁養(yǎng)區(qū)，甚至將禁養(yǎng)區(qū)變成無畜區(qū)。還有一些地區(qū)為了治理面源污染，對(duì)種植行為采取強(qiáng)力禁止的方式，這些實(shí)際上都是打著環(huán)保的旗號(hào)擠壓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。行政執(zhí)法“一刀切”不僅會(huì)增加政策實(shí)施和后期調(diào)整的成本，也會(huì)影響政府形象、損害人民利益。

　　農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑

　　農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展不等同于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，更加強(qiáng)調(diào)綠色作為發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，而不僅是發(fā)展中要兼顧的問題。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展包涵三個(gè)關(guān)鍵要素：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放和環(huán)境退化脫鉤；二是綠色投入品、綠色技術(shù)、綠色投資和消費(fèi)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；三是綠色與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成相互強(qiáng)化的良性循環(huán)，良好的環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品、休閑旅游收入成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉。這也反映了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展從低階向高階發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程。首先是去污，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的清潔化。通過使用綠色生產(chǎn)技術(shù)和物資，減少化學(xué)投入品，節(jié)約高效利用自然資源，資源化利用農(nóng)業(yè)廢棄物，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)不增污、增產(chǎn)不增碳。其次是提質(zhì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)地綠色化和產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化。水質(zhì)、土壤、空氣等產(chǎn)地環(huán)境要素質(zhì)量明顯提高，生態(tài)系統(tǒng)得到改善，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也隨之大幅提升，通過完善市場(chǎng)、倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，綠色、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)中將得到市場(chǎng)溢價(jià)。**后是增效，綠色成為驅(qū)動(dòng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。隨著生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善，收入水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多功能性逐步凸顯，成為滿足人們對(duì)美好生活向往的重要載體，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、優(yōu)美的鄉(xiāng)村環(huán)境通過完善的產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)獲得溢價(jià)，綠色和發(fā)展形成良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　“十四五”農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展建議

　　第一，推行政策一本通制度，注重抓落實(shí)。借鑒地方“**多跑一次”的經(jīng)驗(yàn)，同一項(xiàng)工作如確需要由不同部門分別出臺(tái)政策文件，應(yīng)由牽頭部門負(fù)責(zé)進(jìn)行政策的一致性核查，并將該項(xiàng)工作的所有相關(guān)政策匯總成冊(cè)，作為各地各部門執(zhí)行政策、國(guó)務(wù)院督查落實(shí)的依據(jù)。全面落實(shí)已有政策明文規(guī)定的各類措施。

　　第二，加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取，科學(xué)制定務(wù)實(shí)、可監(jiān)控的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展目標(biāo)。加強(qiáng)秸稈綜合利用、畜禽糞污綜合利用可監(jiān)控可核查的過程管控，例如秸稈目標(biāo)可定為“敏感時(shí)段無火點(diǎn)”、畜禽糞便目標(biāo)可定為“規(guī)?；O(shè)施配套比例＋無露天存放和偷排直排”等。在加強(qiáng)過程管理的同時(shí)，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報(bào)數(shù)據(jù)，將過去目標(biāo)倒逼壓力下的數(shù)據(jù)水分?jǐn)D出；另一方面，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)和收集，逐步夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

　　第三，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法和行政的督察巡查，對(duì)政策執(zhí)行過失嚴(yán)格問責(zé)。對(duì)黨和國(guó)家有關(guān)政策不落實(shí)、選擇性落實(shí)、“一刀切”，或在執(zhí)行政策過程中采取簡(jiǎn)單粗暴的方式，會(huì)削弱黨和政府的公信力，造成不良社會(huì)影響和政治影響。建議近期以貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》為契機(jī)，對(duì)各地各部門執(zhí)行中央有關(guān)“三農(nóng)”決策進(jìn)行一次全面檢視，以“農(nóng)民擁護(hù)不擁護(hù)、支持不支持”作為評(píng)判各地各部門是否正確、有效落實(shí)中央決策部署的依據(jù)，對(duì)上述產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響和后果的行為主體進(jìn)行問責(zé)。

　　第四，不斷深化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度向綠色生態(tài)方向改革。推動(dòng)相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼更大程度與秸稈糞便綜合利用、減肥減藥、農(nóng)膜回收等綠色生產(chǎn)行為掛鉤。在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼中，將綠色防控、糞便資源化利用、秸稈粉碎、農(nóng)膜回收等機(jī)械納入名錄。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式，統(tǒng)籌工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染減排，在中央轉(zhuǎn)移支付中拿出部分資金，在部分地區(qū)探索工業(yè)和農(nóng)業(yè)間的排污權(quán)交易。加大對(duì)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)的補(bǔ)貼力度。

　　(作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心經(jīng)濟(jì)體制研究室主任）