宅基地“三權(quán)分置”： 要以賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心

　　宅基地制度是我國農(nóng)村社會的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，承載著穩(wěn)定社會、穩(wěn)定農(nóng)民的特殊功能，可以說宅基地制度是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革中**為敏感也**為復(fù)雜的領(lǐng)域。因此，必須認(rèn)真領(lǐng)會中央的相關(guān)精神和要求，牢固樹立底線思維，既要積極放活，也要審慎推進(jìn)。

　　日前，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上說，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，是一項(xiàng)重大創(chuàng)新。各地在改革試點(diǎn)中可以重點(diǎn)結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，探索盤活利用農(nóng)村閑置農(nóng)房和宅基地、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗(yàn)和辦法。

　　2016年11月，我國出臺了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，實(shí)行承包地“三權(quán)分置”。這是新的歷史條件下，農(nóng)村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新。繼承包地之后，我國農(nóng)村宅基地探索“三權(quán)分置”，必將對進(jìn)一步深化宅基地改革，盤活農(nóng)村土地資源要素、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入起到積極的推動(dòng)作用。

　　農(nóng)村宅基地作為重要的土地資源，與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)，對農(nóng)村發(fā)展有著重要的影響。在現(xiàn)行的宅基地制度下，由于宅基地的取得、使用和退出機(jī)制不完善，宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，利用粗放，農(nóng)村存在的大量空心村、一戶多宅等問題，影響了農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展。尤其是隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工安居樂業(yè)，但是受制于現(xiàn)有的戶籍制度和宅基地制度，卻只能一邊在城市蝸居，一邊任農(nóng)房衰敗，客觀上對城鎮(zhèn)化發(fā)展形成了“阻滯”。

　　黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這必然要求**大可能盤活農(nóng)村資源要素，做活土地的文章。隨著鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品電商、物聯(lián)網(wǎng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，隨著大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新熱潮在農(nóng)村的澎湃鼓動(dòng)，也為農(nóng)村宅基地的盤活利用提供了有效的出口。現(xiàn)實(shí)層面的諸多矛盾和需求都要求加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革與創(chuàng)新，為實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”提供了現(xiàn)實(shí)土壤。

　　改革勢在必行，但是怎么改、改什么，理論上還存在不少爭議，現(xiàn)實(shí)中還需要不斷探索。應(yīng)當(dāng)看到，宅基地制度是我國農(nóng)村社會的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，承載著穩(wěn)定社會、穩(wěn)定農(nóng)民的特殊功能，可以說宅基地制度是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革中**為敏感也**為復(fù)雜的領(lǐng)域。因此，必須認(rèn)真領(lǐng)會中央的相關(guān)精神和要求，牢固樹立底線思維，既要積極放活，也要審慎推進(jìn)。

　　大膽放活。對于符合條件的宅基地流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民更有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是宅基地改革的關(guān)鍵，也是“三權(quán)分置”的重要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。2015年11月，中央下發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出：改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑，為改革指明了路徑。2017年中央一號文件也提出：允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。當(dāng)前，各地在改革試點(diǎn)中可以重點(diǎn)結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試。在這方面，我國一些改革試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)開始了相關(guān)探索。例如云南大理、浙江德清等試點(diǎn)地區(qū)支持農(nóng)戶或集體組織以出租、合作開發(fā)等方式，利用閑置農(nóng)房和宅基地參與鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既不喪失農(nóng)戶房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，又能發(fā)揮市場配置資源的作用。

　　審慎穩(wěn)妥。宅基地改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革既要有前瞻性，蹦一蹦也要能夠得著。核心是要在落實(shí)集體所有的前提下，務(wù)必保障好農(nóng)戶的資格權(quán)，宅基地的流轉(zhuǎn)不能以改變農(nóng)戶家庭的資格權(quán)為代價(jià)。在引入工商資本合作開發(fā)時(shí)，農(nóng)民的主體地位不能剝奪和動(dòng)搖，要構(gòu)建必要的政策“防火墻”，建立充分的共享機(jī)制，讓農(nóng)民成為“股東”當(dāng)上“老板”，能**大程度分享改革的收益，而不是作為被雇傭者給資本打工。對于全家進(jìn)城務(wù)工安居的農(nóng)戶，必須在確認(rèn)其有充分的城市就業(yè)和居住能力前提下，開展宅基地資格權(quán)退出，建立嚴(yán)格的準(zhǔn)出機(jī)制，防止農(nóng)民“兩頭靠不著”的情況發(fā)生。要注意因地制宜，我國宅基地改革的價(jià)值和空間，受地域影響很大，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊地區(qū)，著重于激活宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，在傳統(tǒng)的農(nóng)區(qū)，更加重視宅基地的保障功能，必須在保障居者有其屋的前提下，探索構(gòu)建起財(cái)產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)載體。要通過機(jī)制創(chuàng)新，在有效盤活土地資源的同時(shí)，充分保障農(nóng)民的參與權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)。寧可改革的步伐慢一點(diǎn)，成效緩一些，收入少一點(diǎn)，也不能貪功冒進(jìn)。

　　守住底線。任何改革都是有底線的，任何時(shí)候，宅基地制度改革“必須堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的三條底線”。要明確，推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革的根本目的是要推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其核心是通過賦予農(nóng)民更充分且有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)民收入增長和生產(chǎn)居住環(huán)境的改善，這是衡量和檢驗(yàn)改革成功與否的主要標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地改革，出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)都必須基于“農(nóng)民的意愿和需要”，絕不是為了滿足有些城市人到農(nóng)村買房安居的要求，也不是為了城市發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)需要。改革不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不能以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。城里人到農(nóng)村買宅基地這個(gè)口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這個(gè)原則不能破，要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院、私人會館。

　　新形勢下深化農(nóng)村改革,主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。隨著改革的不斷縱深推進(jìn)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我們有理由對宅基地改革抱以更大的期待，讓無論是生活還是逐漸遠(yuǎn)離這片土地的人們，都能獲得**大程度的居住保障和財(cái)產(chǎn)供給。