國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見

國發(fā)〔2015〕45號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

　　為進一步深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，加大對“三農(nóng)”的金融支持力度，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點，做好農(nóng)村承包土地(指耕地)的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)(以下統(tǒng)稱“兩權(quán)”)抵押貸款試點工作，現(xiàn)提出以下意見。

　　一、總體要求

　　(一)指導(dǎo)思想。

　　全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入落實黨中央、國務(wù)院決策部署，按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入，為穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗和模式，促進農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。

　　(二)基本原則。

　　一是依法有序。“兩權(quán)”抵押貸款試點要堅持于法有據(jù)，遵守土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等有關(guān)法律法規(guī)和政策要求，先在批準范圍內(nèi)開展，待試點積累經(jīng)驗后再穩(wěn)步推廣。涉及被突破的相關(guān)法律條款，應(yīng)提請全國人大常委會授權(quán)在試點地區(qū)暫停執(zhí)行。

　　二是自主自愿。切實尊重農(nóng)民意愿，“兩權(quán)”抵押貸款由農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自愿申請，確保農(nóng)民群眾成為真正的知情者、參與者和受益者。流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益。金融機構(gòu)要在財務(wù)可持續(xù)基礎(chǔ)上，按照有關(guān)規(guī)定自主開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)。

　　三是穩(wěn)妥推進。在維護農(nóng)民合法權(quán)益前提下，妥善處理好農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、金融機構(gòu)、政府之間的關(guān)系，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點工作。

　　四是風(fēng)險可控。堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。完善試點地區(qū)確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)平臺搭建、風(fēng)險補償和抵押物處置機制等配套政策，防范、控制和化解風(fēng)險，確保試點工作順利平穩(wěn)實施。

　　二、試點任務(wù)

　　(一)賦予“兩權(quán)”抵押融資功能，維護農(nóng)民土地權(quán)益。在防范風(fēng)險、遵守有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村土地制度改革等政策基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款試點。加強制度建設(shè)，引導(dǎo)和督促金融機構(gòu)始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革試點的出發(fā)點和落腳點，落實“兩權(quán)”抵押融資功能，明確貸款對象、貸款用途、產(chǎn)品設(shè)計、抵押價值評估、抵押物處置等業(yè)務(wù)要點，盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性，加大金融對“三農(nóng)”的支持力度。

　　(二)推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，加強農(nóng)村金融服務(wù)。金融機構(gòu)要結(jié)合“兩權(quán)”的權(quán)能屬性，在貸款利率、期限、額度、擔(dān)保、風(fēng)險控制等方面加大創(chuàng)新支持力度，簡化貸款管理流程，扎實推進“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，切實滿足農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對金融服務(wù)的有效需求。鼓勵金融機構(gòu)在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)剩余使用期限內(nèi)發(fā)放中長期貸款，有效增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中長期信貸投入。鼓勵對經(jīng)營規(guī)模適度的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放貸款。

　　(三)建立抵押物處置機制，做好風(fēng)險保障。因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

　　(四)完善配套措施，提供基礎(chǔ)支撐。試點地區(qū)要加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證，探索對通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記頒證。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。按照黨中央、國務(wù)院確定的宅基地制度改革試點工作部署，探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機制。依托相關(guān)主管部門建立完善多級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，建立“兩權(quán)”抵押、流轉(zhuǎn)、評估的專業(yè)化服務(wù)機制，支持以各種合法方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)用于抵押。建立健全農(nóng)村信用體系，有效調(diào)動和增強金融機構(gòu)支農(nóng)的積極性。

　　(五)加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度，增強試點效果。人民銀行要支持金融機構(gòu)積極穩(wěn)妥參與試點，對符合條件的農(nóng)村金融機構(gòu)加大支農(nóng)再貸款支持力度。銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)要研究差異化監(jiān)管政策，合理確定資本充足率、貸款分類等方面的計算規(guī)則和激勵政策，支持金融機構(gòu)開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)。試點地區(qū)要結(jié)合實際，采取利息補貼、發(fā)展政府支持的擔(dān)保公司、利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺提供擔(dān)保、設(shè)立風(fēng)險補償基金等方式，建立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險緩釋及補償機制。保險監(jiān)督管理機構(gòu)要進一步完善農(nóng)業(yè)保險制度，大力推進農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)民住房保險工作，擴大保險覆蓋范圍，充分發(fā)揮保險的風(fēng)險保障作用。

　　三、組織實施

　　(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。人民銀行會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、稅務(wù)總局、林業(yè)局、法制辦、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等單位，按職責(zé)分工成立農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作指導(dǎo)小組和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作指導(dǎo)小組(以下統(tǒng)稱指導(dǎo)小組)，切實落實黨中央、國務(wù)院對“兩權(quán)”抵押貸款試點工作的各項要求，按照本意見指導(dǎo)地方人民政府開展試點，并做好專項統(tǒng)計、跟蹤指導(dǎo)、評估總結(jié)等相關(guān)工作。指導(dǎo)小組辦公室設(shè)在人民銀行。

　　(二)選擇試點地區(qū)。“兩權(quán)”抵押貸款試點以縣(市、區(qū))行政區(qū)域為單位。農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點主要在農(nóng)村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開展；農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點原則上選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點地區(qū)開展。省級人民政府按照封閉運行、風(fēng)險可控原則向指導(dǎo)小組辦公室推薦試點縣(市、區(qū))，經(jīng)指導(dǎo)小組審定后開展試點。各省(區(qū)、市)可根據(jù)當?shù)貙嶋H，分別或同時申請開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。

　　(三)嚴格試點條件。“兩權(quán)”抵押貸款試點地區(qū)應(yīng)滿足以下條件：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證率高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健全，交易行為公開規(guī)范，具備較好基礎(chǔ)和支撐條件；二是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿較強，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營勢頭良好，具備規(guī)模經(jīng)濟效益；三是農(nóng)村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。

　　(四)規(guī)范試點運行。人民銀行、銀監(jiān)會會同相關(guān)單位，根據(jù)本意見出臺農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點管理辦法和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點管理辦法。銀行業(yè)金融機構(gòu)根據(jù)本意見和金融管理部門制定的“兩權(quán)”抵押貸款試點管理辦法，建立相應(yīng)的信貸管理制度并制定實施細則。試點地區(qū)成立試點工作小組，嚴格落實試點條件，制定具體實施意見、支持政策，經(jīng)省級人民政府審核后，送指導(dǎo)小組備案。集體林地經(jīng)營權(quán)抵押貸款和草地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)可參照本意見執(zhí)行。

　　(五)做好評估總結(jié)。認真總結(jié)試點經(jīng)驗，及時提出制定修改相關(guān)法律法規(guī)、政策的建議，加快推動修改完善相關(guān)法律法規(guī)。人民銀行牽頭負責(zé)對試點工作進行跟蹤、監(jiān)督和指導(dǎo)，開展年度評估。試點縣(市、區(qū))應(yīng)提交總結(jié)報告和政策建議，由省級人民政府送指導(dǎo)小組。指導(dǎo)小組形成全國試點工作報告，提出相關(guān)政策建議。全部試點工作于2017年底前完成。

　　(六)取得法律授權(quán)。試點涉及突破《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。

　　國務(wù)院

　　2015年8月10日