兩會(huì)前瞻：農(nóng)村土地制度改革如何讓“沉睡的資本”活起來(lái)？

　　2015年兩會(huì)召開(kāi)在即，被兩會(huì)代表委員們捂熱多時(shí)的關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的議案提案也快公之于眾了。如何通過(guò)市場(chǎng)化手段，激活被長(zhǎng)期壓抑的土地、資金等生產(chǎn)要素和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)村“沉睡的資本”得以“活”起來(lái)，并不斷加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，預(yù)計(jì)會(huì)成為今年全國(guó)兩會(huì)熱議的話題。

　　據(jù)新華社報(bào)道，2月27日，全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)表決，決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。這也意味著，土地管理制度改革真正進(jìn)入試點(diǎn)階段，將提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例。

　　上述《決定》明確提出，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域內(nèi)可允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)；明確宅基地使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級(jí)人民政府審批；合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安排被征地農(nóng)民住房、社會(huì)保障，符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)等。

　　農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作將主要集中在縮小征地范圍、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)三個(gè)方面，而地方政府主要有較高熱情參與的試點(diǎn)，則是后兩項(xiàng)，即農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)。但實(shí)際**終能夠直接入市流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地可能無(wú)法滿足地方政府的“胃口”。

　　國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明2月25日向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議作說(shuō)明時(shí)還強(qiáng)調(diào)，“試點(diǎn)行政區(qū)域在現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，宅基地退出實(shí)行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買地建房，導(dǎo)致逆城市化問(wèn)題。”

　　這也說(shuō)明了國(guó)土資源部等有關(guān)部門“審慎穩(wěn)妥推進(jìn)”的態(tài)度，在外界看來(lái)暫時(shí)回歸“保守”。

　　作為這一改革試點(diǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)管控”措施，試點(diǎn)行政區(qū)域只允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，非經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地不得入市。“入市要符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的條件。入市范圍限定在存量用地。同時(shí)建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則，完善規(guī)劃、投資、金融、稅收、審計(jì)等相關(guān)服務(wù)和監(jiān)管制度。”姜大明說(shuō)。

　　早在2014年12月2日，中共中央總書記習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議，審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)，并確立土地改革的三條底線，即“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破，以及農(nóng)民利益不受損”。此后，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議下發(fā)有關(guān)工作安排，開(kāi)展土地管理制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)工作擬于2017年結(jié)束。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文曾公開(kāi)表示，中國(guó)農(nóng)地改革的基本方針即“明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，在這個(gè)基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)土地合理的流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

　　作為保證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作，中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)也將在2015年進(jìn)一步擴(kuò)大，再選擇8個(gè)至10個(gè)省份開(kāi)展整省試點(diǎn)，其他省份每個(gè)地市選擇一個(gè)縣開(kāi)展整縣試點(diǎn)，覆蓋面積達(dá)到5億畝左右。這意味著全國(guó)四分之一的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明年有望獲得確權(quán)頒證，未來(lái)土地流轉(zhuǎn)將更加順暢。

　　根據(jù)中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院去年底發(fā)布的《2014年中國(guó)土地政策藍(lán)皮書》預(yù)計(jì)，2015年中國(guó)將繼續(xù)深入推進(jìn)土地出讓制度改革，推廣形式多樣的出讓方式，繼續(xù)探索共有產(chǎn)權(quán)房用地的供應(yīng)、管理和退出機(jī)制，調(diào)整不同用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，保持土地市場(chǎng)穩(wěn)定，實(shí)行針對(duì)性的土地供應(yīng)和出讓政策，促進(jìn)土地資源合理配置和有效利用。預(yù)計(jì)，這些也將納入今年兩會(huì)討論的范疇。

　　而如何進(jìn)一步落實(shí)各項(xiàng)耕地保護(hù)措施、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用預(yù)計(jì)也將成為兩會(huì)委員代表們討論的話題。上述《藍(lán)皮書》預(yù)計(jì)，2015年中國(guó)將會(huì)繼續(xù)加大永久基本農(nóng)田劃定、保護(hù)和建設(shè)的力度；探索建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層政府和農(nóng)民集體保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田的主動(dòng)性、自覺(jué)性；進(jìn)一步完善耕地占補(bǔ)平衡制度。