農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險亟待轉(zhuǎn)移分攤

　　我國農(nóng)業(yè)保險在商業(yè)性保險框架下的試驗，從上世紀50年代就開始了。1980年恢復(fù)國內(nèi)保險業(yè)務(wù)之后的第三年，中國人保便開始了新一輪商業(yè)性經(jīng)營試驗。但是長達20多年的試驗幾經(jīng)起伏波折，在嘗試過多種制度模式和經(jīng)營方式的創(chuàng)新之后，終因無法突破而不得不放棄這種商業(yè)性試驗。

　　在此期間，保險學(xué)界和業(yè)界一直在分析和探究農(nóng)業(yè)保險試驗失敗的原因，并從國際經(jīng)驗中尋求答案。針對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理制度需求，逐步提出了政策性農(nóng)業(yè)保險的理論和建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度的建議。2004年的中央一號文件就提出要“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，不僅是對《農(nóng)業(yè)法》和《保險法》的一個呼應(yīng)，更是針對當時持續(xù)下滑的農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性試驗所做出的新的重要決策。

　　從長遠來看，政策性農(nóng)業(yè)保險制度的建立，特別是政府從財政和稅收方面對投保農(nóng)戶給予支持，也是在符合世貿(mào)規(guī)則條件下對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種補貼或者轉(zhuǎn)移支付，實際上這是增加了農(nóng)民的收入。從宏觀意義上來說，對于我國利用現(xiàn)代風(fēng)險管理工具對農(nóng)業(yè)風(fēng)險進行有效管理，促進我國農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，保證糧食安全，保證糧食和食物的長遠基本自給，同時保證農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的穩(wěn)定都有重要意義。

　　與其他國家的思維方式不同，我國對任何一種政策或者制度的確立和推行都是采取先試點后推廣的操作方式，這是我國的特產(chǎn)和優(yōu)點，對于政策性農(nóng)業(yè)保險也不例外。政策性農(nóng)業(yè)保險對我國來說是比較新的制度，盡管在2007年之前有幾十年的試驗實踐，但是我們現(xiàn)在是否需要農(nóng)業(yè)保險制度，如果需要，那么要建立什么樣的適合中國國情的農(nóng)業(yè)保險制度，這個制度需要些什么要素，采用什么經(jīng)營機制，政府、保險企業(yè)、農(nóng)戶在該制度中都應(yīng)當扮演什么角色，各有關(guān)政府部門如何協(xié)調(diào)、配合，協(xié)同推進制度的建設(shè)和發(fā)展等，卻是過去沒有系統(tǒng)或正式涉及的事。

　　從2004年一號文件之后直到2012年，前后7年的農(nóng)業(yè)保險試驗，在各地“試點”為我國農(nóng)業(yè)保險制度的建設(shè)提供了不同層面的豐富經(jīng)驗之后，才在2012年的11月，產(chǎn)生了我國第一部《農(nóng)業(yè)保險條例》，為在全國建立和推行農(nóng)業(yè)保險特別是政策性農(nóng)業(yè)保險制度提供了初步的法律基礎(chǔ)。至此，政策性農(nóng)業(yè)保險在全國全面啟動。然而農(nóng)業(yè)保險多年的試點經(jīng)驗也使得大災(zāi)風(fēng)險管理制度的建設(shè)問題日益迫切起來。

　　大災(zāi)風(fēng)險管理制度建設(shè)是政策性農(nóng)業(yè)保險制度中重要的組成部分之一，也是一個國家農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的充分必要條件之一。研究表明，農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營風(fēng)險是一般財產(chǎn)保險經(jīng)營風(fēng)險的10倍。在其他國家，因為經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險遭受系統(tǒng)性風(fēng)險損失而破產(chǎn)的公司并不是個案。正因為如此，中央一號文件在鼓勵發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險，提出建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度的同時，高瞻遠矚，持續(xù)重視和強調(diào)建立農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制，在十個一號文件中先后六次對該問題提出政策指導(dǎo)意見。

　　2007年的一號文件提出，“完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系”。2008年提出，“建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制”，2009年提出，“加快建立農(nóng)業(yè)再保險體系和財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制”，2010年再次希望“健全農(nóng)業(yè)再保險體系，建立財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制”，2012年要求“健全農(nóng)業(yè)再保險體系，逐步建立中央財政支持下的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分散機制”，2013年，進一步強調(diào)，“推進建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制”。

　　一再提出建立、完善和推進農(nóng)業(yè)保險的大災(zāi)風(fēng)險分散機制和制度，既表明這個政策問題的重要性，也表明在全國建立該機制和制度并不容易。從這六次的表述可以看出，隨著農(nóng)業(yè)保險和地方農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散制度建設(shè)的實踐發(fā)展，不同年份一號文件強調(diào)的重點是不同的。2007年發(fā)布一號文件時，中央財政支持農(nóng)業(yè)保險的具體政策還沒有出臺，可以把這一年一號文件提出的巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制的政策意見理解為，主要是針對各地的農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)。這一年北京市、江蘇、浙江等省市根據(jù)自己的實際情況，已決定建立本地的巨災(zāi)風(fēng)險準備基金。此前，已有的實踐是上海市，他們實際上已經(jīng)利用前15年的經(jīng)營積累建立了自己的巨災(zāi)風(fēng)險準備基金。到2009年、2010年、2012年和2013年發(fā)布的一號文件，提出“建立財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制”，已經(jīng)把大災(zāi)風(fēng)險分散機制的重點放在“財政支持”，特別是“中央財政”支持上。表明巨災(zāi)風(fēng)險管理制度的建設(shè)，不僅要重視地方層次，更要重視中央層次，有了中央一級的巨災(zāi)風(fēng)險管理制度，局部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險，就能在全國范圍內(nèi)分散，各地農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營水平和可持續(xù)性將大大提高。

　　有必要強調(diào)的是，要建立這種地方和中央層級的巨災(zāi)風(fēng)險管理制度，從國外經(jīng)驗來看，中央和省財政應(yīng)當做出較多貢獻，除了制度供給(例如中央政府提供再保險，建立大災(zāi)風(fēng)險準備基金，或者允許各省或公司使用其他市場融資機制等)外，還要從資金上予以支持。這些要點不具備，巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制的建立和完善就不可能落實，這就是6個一號文件層層遞進強調(diào)該問題的原因。

　　我們有理由相信，在中央一號文件的導(dǎo)引下，有財政支持，我國農(nóng)業(yè)保險的巨災(zāi)風(fēng)險管理制度將會在吸收國內(nèi)外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上很快建立起來，各地和各家經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)對于經(jīng)營風(fēng)險的擔(dān)憂也可以大大減小，政策性農(nóng)業(yè)保險的健康和可持續(xù)發(fā)展將成為可能。中央十個一號文件對農(nóng)業(yè)保險連續(xù)提出的政策意見，始終貫穿了一條從實踐中來，到實踐中去的哲學(xué)思維主線，這些政策意見不僅高瞻遠矚，對農(nóng)業(yè)保險的試驗和全面推行有先導(dǎo)性和統(tǒng)籌性，而且根據(jù)各地實踐發(fā)展中提出來的問題，及時進行調(diào)整和完善，有效指導(dǎo)我國農(nóng)業(yè)保險制度的建設(shè)和發(fā)展，使我國農(nóng)業(yè)保險始終沿著科學(xué)發(fā)展的道路快速前進。