——農(nóng)機補貼領(lǐng)域職務(wù)犯罪調(diào)查

■調(diào)查報告 


　　農(nóng)機購置補貼政策是黨和國家實施的一項重大惠農(nóng)政策。自2004年中央將農(nóng)機具購置補貼專項納入國家“三補貼、兩減免”的支農(nóng)惠農(nóng)政策以來，短短6年時間，資金規(guī)模已由**初的7000萬元增加到2009年的130億元。然而，隨著農(nóng)機補貼政策資金規(guī)模“水漲船高”，各方利益團體的種種違規(guī)動作也隨之“層出不窮”。搭農(nóng)機補貼政策“便車”借機謀利的行為開始浮出水面。山東省陽信縣檢察院結(jié)合在農(nóng)機系統(tǒng)查辦的職務(wù)犯罪案件，對該系統(tǒng)案件類型、案發(fā)特點、原因進行了調(diào)查分析。

　　一、案發(fā)特點

　　(一)犯罪主體、手段多樣。農(nóng)機領(lǐng)域的職務(wù)犯罪觸及了受賄罪、單位受賄罪和貪污罪三個罪名，其中受賄罪是國家工作人員，單位受賄罪的主體是農(nóng)機主管部門，貪污罪的主體則是國家工作人員和非國家工作人員組成的共同犯罪主體。犯罪主體的多樣性是源于手段種類多，通過對犯罪類型的分析，農(nóng)機補貼領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪手段集中體現(xiàn)在利用職權(quán)進行權(quán)錢交易和共同套取公款上，特別是前者，根據(jù)回扣的收取方式和**終去向的差別，分別構(gòu)成個人受賄和單位受賄。

　　(二)犯罪對象與農(nóng)機補貼款具有關(guān)聯(lián)性。農(nóng)機補貼從原來每年數(shù)千萬到2009年補貼130多個億，巨大的變化引起了各方高度的關(guān)注，該領(lǐng)域的各類職務(wù)犯罪和巨大的利益沖擊有著直接、間接的關(guān)聯(lián)性。比如套取農(nóng)機補貼款的貪污行為，犯罪對象就直接指向了農(nóng)機補貼。由于每年中央下?lián)芨魇〉霓r(nóng)機補貼款是定額的，其中如果出現(xiàn)虛報冒領(lǐng)的行為，自然會擠占購機補貼惠農(nóng)的空間。再如，農(nóng)機部門或農(nóng)機工作人員的受賄行為，雖然從表面上看賄款都是經(jīng)銷商個人的錢財，然而“羊毛出在羊身上”，這些所謂的“公關(guān)費”**終都會在農(nóng)機補貼中“埋單”，因為經(jīng)銷商行賄的目的是為了獲得更多利潤，為了抵減行賄的成本，經(jīng)銷商一般是通過提高農(nóng)機產(chǎn)品售價的方式把負擔轉(zhuǎn)嫁給購機農(nóng)戶，進而也就縮小農(nóng)戶得到的實惠，給農(nóng)機補貼打了“折扣”。

　　(三)賄賂已經(jīng)成為農(nóng)機補貼領(lǐng)域的潛規(guī)則。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)機主管部門或個人收受、索要農(nóng)機經(jīng)銷商的商品回扣，以及收受購機農(nóng)戶的“好處費”，已經(jīng)成為農(nóng)機補貼領(lǐng)域的潛規(guī)則。在被調(diào)查的農(nóng)機主管部門中，從2005年至2008年間，每年都有10余家經(jīng)銷商給予農(nóng)機主管部門或個人回扣。對此，有的農(nóng)機經(jīng)銷商反映:“雖說我的農(nóng)機產(chǎn)品很受農(nóng)戶歡迎，也在《農(nóng)機購置補貼目錄》中，但如果我不拿‘農(nóng)機推廣費’，農(nóng)機部門照樣以我的產(chǎn)品不適合本地生產(chǎn)為由，把我排除在當?shù)厥袌鲋?，況且農(nóng)機70%的貨款是先由農(nóng)機局代收的，我要不給他們回扣，那70%的貨款會被推遲給付，我的資金就無法周轉(zhuǎn)。”由此看來，農(nóng)機部門不僅決定著企業(yè)能否進入這個特定的農(nóng)機市場，而且還卡住了企業(yè)資金的周轉(zhuǎn)，這就難怪農(nóng)機補貼領(lǐng)域形成了如此牢固的“潛規(guī)則”。

　　二、犯罪原因

　　(一)利益驅(qū)動，權(quán)力尋租。目前的農(nóng)機補貼政策留給農(nóng)機部門的權(quán)力空間比較大，一是審查購機農(nóng)戶是否符合補貼條件;二是借農(nóng)機推廣的名義，指定農(nóng)戶購買某些農(nóng)機品牌，雖然國家已經(jīng)明令禁止農(nóng)機主管部門指定農(nóng)機品牌，但實踐中農(nóng)機部門對農(nóng)機廠家的銷售仍執(zhí)掌“生殺大權(quán)”;三是直接介入市場交易，與購機農(nóng)戶簽訂購機合同，收取貨款。

　　上述三項權(quán)力在實施過程中，逐漸地成為了一些農(nóng)機部門或個人掘取利益的工具。當農(nóng)機補貼金額突破百億元后，巨大利益的誘惑使某些農(nóng)機主管部門和個人不再甘心成為一個“中立者”，而是不斷延伸權(quán)力的觸角，竭盡所能從中分得一杯羹。一些農(nóng)機主管部門借“農(nóng)機推廣”的名義收受經(jīng)銷商的賄賂、借審查購機農(nóng)戶資格的便利收受農(nóng)戶的好處費等行為，就是典型的權(quán)力尋租的表現(xiàn)。

　　(二)監(jiān)管不到位，造成農(nóng)機補貼款流失。在農(nóng)機補貼發(fā)放過程中，農(nóng)機補貼款從中央下?lián)艿礁魇?，資金流轉(zhuǎn)過程并不經(jīng)過市、縣?？h一級農(nóng)機主管部門的職責是審查購機農(nóng)戶是否符合補貼條件，然而制度的設(shè)計缺少了監(jiān)督，致使個別農(nóng)機部門的工作人員伙同經(jīng)銷商編造虛假購機手續(xù)，套取補貼款。

　　造成上述現(xiàn)象的原因有三:一是缺少自上而下有效的權(quán)力監(jiān)管?？h級農(nóng)機部門對購機農(nóng)戶的資格審查后要上報審核，而省市兩級農(nóng)機部門往往都是進行形式審查，缺少實體審查。二是缺少自下而上的輿論監(jiān)督，農(nóng)機部門對購機農(nóng)戶的審查情況公布不全面、不及時，張榜公示往往流于形式。三是缺少由里到外的自我約束，農(nóng)機主管部門內(nèi)部缺少自我約束機制，各種重大事項往往靠部門負責人“一言堂”，其他分管領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員形同虛設(shè)，成為了“一把手”的傀儡。

　　(三)法律觀念淡薄。在農(nóng)機部門，個別人員甚至把收受回扣、貪污農(nóng)機補貼款當成是為單位創(chuàng)收的正當途徑，有的甚至揚言:“我們單位從上一任領(lǐng)導(dǎo)就是這樣，也不好改了，我們這么辦**多也就是多吃多占，還能是違法犯罪?”由于對法律的無知，行為上已經(jīng)到了忘乎所以的地步。

　　三、預(yù)防對策

　　(一)減少中間環(huán)節(jié)，鏟除權(quán)力尋租的土壤。通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，中間環(huán)節(jié)過多、行政權(quán)力干擾，是誘發(fā)農(nóng)機部門及其內(nèi)部人員職務(wù)犯罪的重要原因。因此，在農(nóng)機補貼政策的設(shè)計上應(yīng)逐漸完善市場主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整，尊重市場規(guī)律，給農(nóng)機主管部門一個準確的定位。

　　農(nóng)機主管部門不宜作為農(nóng)機產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)中的合同主體，而應(yīng)是監(jiān)管主體;產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)也應(yīng)從經(jīng)銷商→農(nóng)機局→農(nóng)戶的間接渠道，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)銷商→農(nóng)戶的直接渠道，從合同簽訂到付款、交貨的全過程，農(nóng)機局僅作為監(jiān)管主體依法審查農(nóng)戶購機資格，不得干擾雙方交易行為。這樣設(shè)計，一方面可以避免農(nóng)機局借助簽合同之機，以“農(nóng)機推廣”為由，指定農(nóng)民購買某一種特定品牌的農(nóng)機產(chǎn)品，消除農(nóng)機主管部門對企業(yè)和農(nóng)戶的權(quán)力干擾;另一方面可以在企業(yè)和農(nóng)戶之間建立通暢的信息渠道，促使企業(yè)與農(nóng)戶之間形成公平交易、企業(yè)與企業(yè)之間形成公平競爭。

　　(二)明確權(quán)力界限，還權(quán)于民。擴張是權(quán)力的本性，如果不加限制，任何權(quán)力都會“出軌”而侵入私權(quán)的領(lǐng)域。以農(nóng)機部門的農(nóng)機推廣職能為例，這項職能本意是，農(nóng)機部門通過在信息流通、監(jiān)督管理等職能方面的優(yōu)勢，努力發(fā)揮職能部門的服務(wù)作用，將適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)機設(shè)備和技術(shù)介紹給廣大農(nóng)戶。然而，由于該項職能缺乏明確限制，一些農(nóng)機部門在實施過程中就出現(xiàn)了偏差、甚至背離了職能設(shè)置的宗旨，以服務(wù)為名，搞權(quán)力補貼、人情補貼，變惠“農(nóng)”為惠“己”。因此，法律法規(guī)或政策應(yīng)當對類似農(nóng)機推廣這樣的“模糊職能”明確化，指出哪些可為，哪些不可為，特別對不可為的行為，要明確責任追究辦法和處罰機制，不給個別部門和人員留下制度漏洞。

　　(三)搭建陽光交易平臺，嚴格監(jiān)管農(nóng)機購置補貼的實施過程。農(nóng)機部門可以嘗試設(shè)立農(nóng)機交易場所，為農(nóng)機經(jīng)銷商提供攤位和展銷場地，農(nóng)機經(jīng)銷商負責組織列入補貼目錄的農(nóng)機產(chǎn)品在交易所展示和銷售;同時配備專用計算機、掃描儀、打印機、視頻攝像頭等設(shè)備，將農(nóng)機補貼的申請、協(xié)議上報、審核、供貨審批、補貼資金結(jié)算等環(huán)節(jié)納入網(wǎng)上辦公平臺。同時，還要做到程序嚴密、運行透明。農(nóng)機交易所受理農(nóng)戶申請，根據(jù)優(yōu)先條件和報名先后次序確定購機補貼對象。筆者認為，農(nóng)戶購買補貼機具的具體操作程序可以設(shè)計為以下步驟:(1)咨詢了解政策;(2)看樣選機、確定機具規(guī)格型號、與供貨方在限價內(nèi)議價定價;(3)現(xiàn)場拍攝購置農(nóng)民數(shù)碼照片，連同有效證件提出購機申請，上傳購機管理系統(tǒng);(4)交易所進行資格初審，簽訂補貼購機申請;(5)省、市農(nóng)機局市場監(jiān)管員網(wǎng)上核審，購機補貼申請(協(xié)議)生效，向供貨方下達供貨通知單;(6)購機戶向供貨方繳付購機差價款，供貨方出具發(fā)票;(7)購機戶持供貨通知單、購機補貼申請(協(xié)議)表、繳付購機差價款發(fā)票到供貨處辦理提貨。
　　(見2009年12月9日《檢查日報》　作者：常明明 作者單位:山東省陽信縣人民檢察院)